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2022年专项债资金重点支持什么项目?——“债问”2022系列之五【华创固收 | 周冠南团队·深度】

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2022年专项债资金重点支持什么项目?——“债问”2022系列之五【华创固收 | 周冠南团队·深度】

报告导读

近期发改委和财政部密集开会要求加快专项债的发行使用,2022年专项债支持基建的力度如何?专项债资金如何参与保障房建设?针对以上市场关注的重点问题,本文将对2022年专项债的资金使用要求和投向变化展开分析。

专项债资金使用要求:项目审核标准未放松,诉求全流程衔接效率提高

1、2022年要求加快专项债发行,但目前并未放松审核标准,对资金使用效率的要求仍在。过去一年,监管要求提高专项债资金使用效率,强调绩效目标;2022年发改委、财政部、地方人大等监管部门继续强化专项债项目审核。

2、目前政策重心在于提高专项债发行使用的全流程衔接效率。具体体现为准备工作要“早”、发行时机要“准”、资金使用要“快”。

资金使用方向之一:基建崛起,占比在50%以上,明年或仍是主要投向

1、2017-2018年:专项债资金率先投向土储、棚改、收费公路方向。

2、2019年:资金主要投向房地产领域,占比在65%附近。

3、2020年以来:投向房地产受限,占比降至17%,基建占比提高至50%以上。房地产:2020年上半年监管明确限制资金投向房地产领域,后对棚改存量项目和与保障性租赁住房相关的土储项目的投向限制边际放松,但对房地产领域整体的调控方向不改;基建:专项债资金投向日益丰富,主要支持方向由7个扩大至9个,均以基建项目为主,占比在50%以上。

4、展望2022年:专项债资金或仍主要投向基建,且力度或有加大。2022年专项债资金仍重点支持9大领域,较2021年保持一致;边际上,专项债要加大对“十四五”规划项目、水利和城市管网建设等基建领域的支持力度。

资金使用方向之二:2022年保障性租赁住房或成为发力新方向

1、2022年或是保障房建设的大年。“十四五”期间,保障性住房或将接替棚户区改造,成为推动保障性安居工程建设的主要发力点;2021年中央经济会议也明确提出明年要“推进保障性住房建设”。

2、近年来保障房建设依赖财政资金的比例在上升。目前保障房建设的资金主要来源于财政资金、信贷资金和社会资本三大领域;从规模上看,往年保障房建设的资金来源是信贷资金>财政资金>社会资金;近年来,信贷支持力度大幅下降,保障房建设依赖财政资金的比例在上升。

3、2022年保障性租赁住房专项债存在发行放量可能。

保障性租赁住房专项债概况:存续规模81.59亿,共计14支;以深圳为主,2021年重启发行,通过拉长发行期限和下调发行成本降低偿债压力。

专项债支持保障房:主要撬动其他财政资金,有三种模式,强调收益自平衡。专项债资金占比通常在10%-30%之间,杠杆效应主要体现在对其他财政资金的撬动;专项债资金可作为建设资金或者回购款,支持政府建设保障房、城投在政府的监管下建设保障房、政府向第三方地产公司收购保障房共三种保障房建设模式;项目强调资金投资收益实现自平衡,整体质量较好。

总结全文,短期政策重心在于提高专项债准备、发行、资金使用等环节的全流程衔接效率,明年提前批地方债发行放量或无碍,往后的供给节奏仍需关注监管对项目建设和专项债资金使用进度要求的边际变化;2022年专项债资金或仍主要投向基建领域,对“十四五”规划、水利和城市管网等基建项目的支持力度或进一步加大,叠加“资金使用效率”要求不改,利于提高专项债对基建投资的拉动效果;尽管专项债资金投向棚改、土储等房地产项目仍受限,但可通过多种模式支持保障房建设,2022年是租赁住房建设的大年,且保障房项目较基建项目收益情况或更稳定,关注项目供给放量引发相关专项债扎堆发行的可能。

风险提示:地方债超预期放量。

近期发改委和财政部密集开会,对明年地方债提前批额度、专项债项目准备、推动实物工作量形成等有关工作进行部署。专项债要求加快发行使用的背景下,2022年财政发力托底经济的格局较为明确,专项债具体的资金使用方向也成为市场较为关注的重点。专项债支持基建的力度如何?专项债资金如何参与保障房建设?针对以上问题,本文将对2022年专项债的资金使用要求和投向变化展开分析。

一、专项债资金使用要求:项目审核标准未放松,诉求全流程衔接效率提高

中央经济工作会议提出“要保证财政支出强度,加快支出进度”,以及“适度超前开展基础设施投资”,作为拉动基建增速的重要抓手,政策诉求加快专项债的发行使用。但由于前期专项债对基建的拉动效率偏低,目前监管对专项债资金使用效率的要求仍在,重点在于提高专项债发行使用的全流程衔接效率。

2022年要求加快专项债发行,但目前并未放松审核标准

过去一年,监管要求提高专项债资金使用效率,强调绩效目标。2021年,监管通过对专项债项目实行穿透式监测、对资金绩效实行全生命周期管理、实施专项债常态化监管等方式力图提高专项债资金使用效率,要求项目资金投资收益实现平衡,并禁止随意调整专项债资金使用用途,加强对专项债资金的管理。

2022年,发改委、财政部、地方人大等监管部门继续强化专项债项目审核。发改委和财政部要求2022年要进一步提升项目储备质量,强化审核把关,进一步加强专项债券资金使用管理和监督,地方人大也加强对专项债项目的科学性审查。

2022年专项债资金重点支持什么项目?——“债问”2022系列之五【华创固收 | 周冠南团队·深度】

政策重心在于提高专项债发行使用的全流程衔接效率

目前监管致力于实现专项债券项目储备入库一批、发行使用一批、开工建设一批的常态化滚动机制,即做好专项债准备环节、发行环节、资金使用环节等全流程衔接,全面提高发行使用效率。具体体现为:

准备工作要“早”。监管通过提前布置地方进行项目储备、筛选形成准备项目清单、督促地方抓紧完成拟发行专项债项目的开工前准备等方式,尽早做好专项债发行前的准备工作。

发行时机要“准”。首先专项债在额度分配上就与项目挂钩,或可有效缓解“资金等项目”的问题;其次要求尽快编制地方预算方案和调整方案,提高行政审批效率;最后,要求专项债券的发行进度要和资金使用进度相匹配,可适当提高发行频次,避免债券资金闲置。

资金使用要“快”。一方面,监管通过加强对前期工作成熟度的审核把关,确保专项债发行后即能尽快投入使用;另一方面,通过国家重大建设项目库系统和地方财政部门的定期反馈,督促地方加快项目建设和债券资金使用进度。

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二、资金使用方向之一:基建崛起,占比在50%以上,明年或仍是主要投向

基建类项目的收益稳定性不及土储、棚改等项目,但为提高专项债对基建投资的拉动作用,政策导向下,近年来基建逐步接替房地产,成为专项债资金投向的主要领域,目前占比接近50%。

2017-2018年:专项债资金率先投向土储、棚改、收费公路方向

2017年以来专项债要求项目收益与融资自求平衡,土储、棚改、收费公路等具有稳定预期收益的领域率先试点。

2015-2017年:普通专项债。专项债发行初期对项目的要求是有收益,但仅需做好信息披露,并未对项目现金流等情况做一步规定,优先用于保障在建公益性项目的后续融资。

2017年-2018年:项目收益专项债出现并逐步成为主流。2017年起我国逐步建立专项债与项目资产、收益对应的制度,专项债项目需满足现金流收入完全覆盖专项债还本付息规模的要求,发行项目收益与融资自求平衡的专项债券;财政部首先开放土储、收费公路、棚改等具有稳定预期收益领域的试点;地方积极探索发行其他项目收益专项债,轨道交通、公立高校、乡村振兴等项目收益专项债陆续落地。

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2019年:资金主要投向房地产领域,占比在65%附近

2019年,专项债资金仍主要投向土储、棚改等依赖土地出让收入的房地产项目,占比在65%附近。2019年,尽管地方积极探索发行其他项目收益专项债、专项债品种不断丰富,但土储和棚改项目仍是专项债资金的主要投向,2019年占比分别为31.49%和33.38%;作为第一批财政部试点领域,地方申报土储和棚改专项债模式已较为成熟,并且土储和棚改专项债项目依赖土地出让收入、收益较高,能更好满足项目收益与融资自求平衡的要求,故仍是专项债资金投向的主要领域。

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2020年以来:投向房地产受限,占比降至17%,基建占比提高至50%以上

1、趋势一:专项债资金投向房地产受限

专项债资金投向房地产的占比快速下降至17%。2020年,政策层开始关注专项债资金过度投向房地产、而未对基建形成有效投资这一问题;2020年上半年监管明确限制资金投向房地产领域,后对棚改存量项目和与保障性租赁住房相关的土储项目的投向限制边际放松,但对房地产领域整体的调控方向不改;2020和2021年专项债资金投向房地产的占比分别在13%和17%附近,较前期的65%大幅下降。

2020年上半年:全面禁止投向房地产领域。2019年9月国常会要求2020年专项债提前批额度不得用于土地储备、棚改等与房地产相关项目以及产业项目等。

2020年中旬以来:棚改专项债重启,但主要投向存量项目,对新开工项目的支持仍受限。2020年7月,为防止出现“半拉子”项目,棚改专项债重启发行,专项债投向房地产领域的占比快速回升,但由于仅支持已开工项目,且不得用于货币化安置项目,后续占比呈回落趋势;2021年以来,棚改专项债仍主要支持在建收尾项目,适度支持新开工项目,投向仍面临限制。

2021年以来:对土储项目投向限制边际放松,但仅可投向保障性租赁住房项目,其他土储项目尚未放开。

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2、趋势二:专项债资金使用中,基建迅速崛起

专项债资金投向日益丰富,主要支持方向由7个扩大至9个,均以基建项目为主,占比在50%以上。2020年:专项债资金重点投向交通基础设施、能源基础设施、冷链物流基础设施、市政和产业园区基础设施、农林水利、生态环保、民生服务七大领域,适当优化对“两新一重”和补充中小银行资本金的投向,新增专项债资金投向前四类明确为基建项目的占比约为52.33%,若进一步考虑农林水利中的水利项目,则占比会进一步上升;2021年1-11月:监管将“两新一重”领域进一步拆分为国家重大战略项目和保障性安居工程,单列后成为新的两项重点支持方向,九大领域中新增专项债资金投向基建的占比至少为49.59%。

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展望2022年:专项债资金或仍主要投向基建,且力度或有加大

2022年,专项债资金或仍主要投向基建。2022年专项债资金仍重点支持9大领域,较2021年保持一致,以往年经验来看,专项债资金投向基建的占比至少在50%以上。

边际上,专项债要加大对“十四五”规划项目、水利和城市管网建设等基建领域的支持力度。明年专项债资金投向要求优先支持纳入国家“十四五”规划《纲要》的项目和国家重点战略项目,加大对水利和城市管网建设的支持力度,均主要为基建领域。

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三、资金使用方向之二:2022年保障性租赁住房或成为发力新方向

2022年或是保障房建设的大年

2022年,保障房的项目供给或有所增多。“十四五”期间,保障性住房或将接替棚户区改造,成为推动保障性安居工程建设的主要发力点。我国保障性安居工程主要包括保障性住房、棚户区改造、城镇老旧小区改造、农村危房改造和游牧民定居工程等领域;其中“十三五”时期,推动棚户区改造是实现三四线城市商品住宅去库存的主要方式;步入“十四五”时期,政策强调加快完善以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体的住房保障体系,并以发展保障性租赁住房为重点,增加保障性住房的供给。2021年中央经济会议也明确提出明年要“推进保障性住房建设”。

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近年来保障房建设依赖财政资金的比例在上升

目前保障房建设的资金主要来源于财政资金、信贷资金和社会资本三大领域。财政资金:包括一般公共预算资金、地方政府债券收入和其他政府性基金收入;信贷资金:保障性住房开发贷款、保障性租赁住房相关贷款投放;社会资本:通过PPP模式、REITs、企业债券、社会捐赠等其他方式筹集的资金。

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从规模上看,往年保障房建设的资金来源是信贷资金>财政资金>社会资金;近年来,信贷支持力度大幅下降,保障房建设依赖财政资金的比例在上升。

信贷资金:往年为支持主力,近年规模大幅下降。往年保障性住房开发贷款是支持保障房建设的主力,2015-2018年迅速增长,2018年投放规模高达1万亿,随后快速缩量,2020年回落至400亿附近;2021年7月,国务院发布《关于加快发展保障性租赁住房的意见》,支持发放保障性租赁住房贷款,并在实施房地产信贷管理时予以差别化对待,预计后续信贷资金支持保障房力度边际或有加大,但整体规模仍受房企开发保障房意愿和房地产景气度制约。

财政资金:始终维持一定规模,近年有所发力。财政资金支持保障房建设始终维持一定规模,近年在住房租赁试点开展后有所发力,2020年一般公共预算资金投向保障房规模回升至500亿附近,约占投向全部保障性安居工程的16%;2018年以来专项债投向保障性安居工程方向的规模在2.1万亿附近,其中棚改专项债占90%,虽然投向保障房的存量规模较小,但仍在持续加速放量。

社会资本:规模偏小,整体偏稳定。PPP项目投向保障房的投资规模较为稳定,维持在1500亿附近的水平,以社会资本通常占PPP项目规模的10%-20%来估算,投向保障房的规模或在150亿-300亿附近。

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专项债支持保障房建设模式:以深圳为例

2022年或是保障性租赁住房建设的大年,由于近年保障房建设依赖财政资金程度、财政支持保障房意愿都在提升,且对于专项债而言保障房项目较基建类项目的收益情况或更稳定,故地方政府存在通过专项债支持保障房建设的动力,2022年保障性租赁住房专项债存在发行放量可能。

1、保障性租赁住房专项债概况:以深圳为主,2021年重启,偿债压力降低

目前保障性租赁住房专项债存续规模81.59亿,共计14支,有以下几大特征:

政策导向下,2021年保障性租赁住房专项债重启发行。2018年首支保障房专项债发行,2019年发行规模有所放量;2020年由于监管限制专项债投向土储,发行面临空窗;2021年专项债资金允许投向保障性租赁住房相关的土储项目,保障房专项债重启发行,并将命名进一步细化为“保障性租赁住房专项债券”。

分地区来看,以深圳市为主。在地方积极探索项目收益专项债的进程中,深圳市率先发行保障性住房专项债,目前存续的保障性住房专项债中,也以深圳市为主,14支专项债中有11支由深圳市发行。

偿债带来的流动性压力有所降低。一方面,发行期限在拉长。2018-2019年保障房专项债发行期限在10年及以下;2020年11月,财政部发布《关于进一步做好地方政府债券发行工作的意见》一文,指出专项债发行期限要坚持与项目期限相匹配的原则,由于保障房项目回款周期较长,2021年保障性租赁住房专项债发行期限基本上为15年和20年期,较前期大幅上升。另一方面,近期发行成本有所降低。2021年6月,部分地区对地方债发行利率进行下调,相对于国债的加点幅度下行突破前期政策指导的25bp;2021年11月,深圳市发行的保障性租赁住房专项债发行利差均下调至15bp,有利于降低保障房项目筹措专项债资金付出的的融资成本。

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2、专项债支持保障房:撬动其他财政资金,有三种模式,强调收益自平衡

由于目前保障性住房专项债主要由深圳地区发行,故本文以深圳为例,介绍专项债资金参与的保障性租赁住房项目,具体的资金来源和运作模式。

保障房项目的资金来源分布?

专项债资金的杠杆效应主要体现为对其他财政资金的撬动,保障房建设依赖政府推动。专项债资金参与的保障房项目,资金来源均为财政资金,其中专项债资金占比通常在10%-30%之间,再配以其他财政资金,个别项目提到将保障房租金收入作为筹措资金的手段之一,但占比不大,仅占项目全部资金来源的6%。

专项债资金支持保障房建设的主要模式?

根据《深圳市保障性住房条例》第三条,保障性住房来源包括:政府投资建设的住房;政府购买、租赁的住房;政府依法收回、征收、没收的住房;企业或者其他组织按照与政府约定建设的住房;搭配建设的住房;社会捐赠的住房;其他途径筹集的住房。

根据保障性住房来源不同,专项债资金支持保障房建设主要有以下几种模式:

模式一:专项债资金作为建设资金,支持政府建设保障房。以深圳市龙岗区的保障房项目为例,专项债资金作为建设资金,支持龙岗区住建局推进保障房建设工作,此外住建局也是运营主体,负责保障房的出租等事项。

模式二:专项债资金作为建设资金,支持城投在政府的监管下建设保障房。以深圳市福田区的“华富村东、西区旧住宅区改造项目配建人才住房和保障性住房项目”为例,福田区住建局是监管主体,专项债资金作为建设资金,支持深圳市福田福华建设开发有限公司按照项目监管协议书的约定进行保障房的设计、建设等工作,并在保障房达到监管协议约定的标准后向福田区住建局移交,福田区住建局负责保障房的出租、物业管理等运营事项。

模式三:专项债资金作为回购款,支持政府向第三方地产公司收购保障房。深圳部分土拍采取“双限双竞”出让模式,房企在参与城市更新、招拍挂用地等项目须配建一定比例保障性住房,再由政府回购。以深圳市坪山区的保障房项目为例,专项债资金支持坪山区住房保障中心向兆邦基和恒大等第三方地产公司收购保障性住房,产权转为政府所有后,住房保障中心继续负责保障房出租等事项。

值得一提的是,政府可设立人才住房专营机构,由人才住房专营机构代替政府参与以上模式,专门负责保障房项目的监管、建设、运营等职能,比如深圳前海合作区保障房项目中的深圳市前海人才、精准解读,尽在本站财经APP